一、 我國城市地下綜合管廊建設背景

長期以來，我國各種管線的布置方式多以直埋方式置于地下。在擴能、改造、維修時，常常要對路面或者綠地進行破壞，不僅造成很大的經濟浪費，而且給車輛、行人和附近居民造成不便。每年因施工引發的管線事故所造成的直接經濟損失高達50億元，間接經濟損失超過500億元。

另外，在城市各類管網的管理模式上，則是各自為政、互不通氣，管線排布失序，以至于施工、維修中相互干擾、破壞；在不同管網之間存在著交替重復施工現象，由此出現了“昨天鋪、今天修、明天改”和“你方唱罷、我登場”的怪相。同時，管理手段的落后造成管線檔案缺失，信息難以共享，后續管線施工對已有地下管線情況了解不明，經常造成無謂的破壞，不但造成了無謂的經濟負擔，而且給城市帶來了環境、交通等諸多影響。

埋設無序、管線混亂、事故頻發的地下管線正變成中國城市無法逃離的夢魘。因此，提升管線布置方式和轉變管理模式刻不容緩，勢在必行。從發達國家的成功經驗來看，要徹底解決城市地下管線問題，最科學的辦法是修建城市地下綜合管廊。

二、 城市地下綜合管廊的概念

城市地下綜合管廊(日本稱"共同溝"、臺灣稱"共同管道")，就是地下城市管道綜合走廊。即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通訊，燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，設有專門的檢修口、吊裝口和監測系統，實施統一規劃、統一設計、統一建設和管理，是保障城市運行的重要基礎設施和"生命線"。

利用城市地下空間建設綜合管廊以鋪設城市生命線設施，不但可以減少對城市道路的反復開挖以及對城市正常交通秩序的巨大沖擊，并且可以改善城市景觀。根據日本阪神地震的防災抗災經驗說明，綜合管廊對于城市綜合防災能力的提高有著顯著的作用。總結來說，綜合管廊是保證城市具有可持續發展能力的重要基礎設施，已成為城市基礎設施現代化更新與改造以及城市現代化建設的趨勢和潮流，同時綜合管廊也是城市地下空間開發利用的重要內容。

三、 城市地下綜合管廊建設對于現代城市發展的意義

1. 綜合管廊是城市經濟發展的客觀要求

道路交通是現代城市發展最根本的基礎，以巨額的資金和巨大的空間資源為代價構筑立體化的城市交通系統，是要保證城市交通的暢通、促進城市經濟的不斷發展。而經濟的發展促進城市化水平的提高，進而引起城市規模的擴大和城市土地利用強度的提高，而各種城市管線又必須日漸擴容，當采用傳統直埋方式時，管線擴容將導致道路的反復開挖，并引起城市交通的阻塞，造成巨大的社會經濟損失。綜合管廊由于利用人工空間進行管線的鋪設，能夠在根本上解決管線擴容、維修等引起的對道路的反復開挖，是城市經濟發展的客觀要求。

2. 綜合管廊是開發利用地下空間資源的客觀要求

國內外城市建設的成功經驗說明，開發利用城市地下空間資源，是城市發展過程中的一種必然趨勢和必然結果，而傳統的管線直埋方式則構成了城市地下空間資源開發利用的最淺層—市政管線層，并對城市地下空間的開發利用有著十分重要的直接影響。根據查閱文獻資料，上海市的某些道路管線重疊多達八層、并排敷設的管線多達50種，道路下部管線層地下空間的容量幾乎已經達到飽和，而這些管線的管齡長，不僅直接影響今后管線的更新，而且影響著其他地下空間設施的布局、埋深及造價，而利用綜合管廊的模式，對管線進行集約化的建設，才能使城市地下空間的開發利用有序化，并降低道路的開挖以及由此而引發的對其他地下空間設施的干擾。

3. 城市防災的客觀要求

城市中的各種管線是城市的生命線工程，不僅對維系城市平時功能的正常運轉有著十分重要的作用，而且對城市的防災救災能力的提高，其意義更加重大。

1995年日本阪神大地震的災后調查表明，該地區災后停水斷電的受災用戶多達百萬戶以上，為此政府投入了巨大的財力、物力，歷時2個月才基本恢復，而在所有直埋管線受損的情況下，唯獨綜合管廊內收納的管線完好無損，表明了綜合管廊對城市生命線工程的保護具有良好的作用。

采用共同溝鋪設管線時，在本質上是對管線加了一鋼筋混凝土的保護層，所以與傳統的直埋方式相比，管線戰時災時的防災抗毀能力，也得到了很大的提高。而且還能有效地減少鄰近地區施工對管線的破壞，以及管線施工、維修對其他管線的破壞。

4. 改善城市環境的客觀要求

隨著經濟的不斷發展，人們對城市環境提出了越來越高的要求，城市環境不僅包括城市的生態環境，而且包括城市的景觀環境，而各種架空纜線嚴重影響城市景觀，國外有的國家甚至通過立法的形式，確定城市重要景觀軸線地區必須利用電纜溝鋪設管線。另一方面，管線的直埋方式極易引起道路的反復開挖，是對城市景觀和城市環境的嚴重破壞，而唯有采用綜合管廊的形式，鋪設各種城市管線，才能形成高品位的城市環境。

四、 國內外城市地下綜合管廊的建設歷史及現狀

早在19世紀，法國（1833年）、英國（1861年）、德國（1890年）等就開始興建地下綜合管廊。到20世紀美國、西班牙、俄羅斯、日本、匈牙利等國也開始興建地下綜合管廊。

雖然日本早就開始建造地下綜合管廊（如關東大地震后，為復興首都而興建的八重州共同溝），但真正大規模的興建地下綜合管廊，還是在1963年日本制訂《共同溝法》以后。自此，地下綜合管廊就作為道路合法的附屬物，在由公路管理者負擔部分費用的基礎上開始大量建造。管廊內的設施僅限于通訊、電力、煤氣、上水管、工業用水、下水道六種。隨著社會不斷發展，管廊內容納的管線種類已經突破六種，增加了供熱管、廢物輸送管等設施。筑波科學城建立的一整套垃圾管道運送和焚燒處理系統，輸送管道就布置在地下公用設施的共同溝中。地下綜合管廊的建造首先在人口密度大、交通狀況嚴峻的特大城市展開。現在已經擴展到仙臺、岡山、廣島、福岡等地方中心城市。

到1982年，日本擁有地下綜合管廊共計156.6公里，至1992年日本已經建造地下綜合管廊310公里。日本建設省的目標是在本世紀初葉在全國80個城市的干線公路下建成約1100公里的地下綜合管廊。 建造地下綜合管廊的費用，一部分由預約使用者負擔，另一部分由道路管理者負擔。其中，預約使用者負擔的投資額大約占全部工程費用的60％～70％。

歐洲是地下空間開發利用的先進地區，特別是在市政設施和公共建筑方面更是如此。地下綜合管廊的發源地就在歐洲。早在1833年法國巴黎有系統地規劃排水網絡的同時，就開始興建地下綜合管廊。1861年，英國倫敦修造了寬12英尺、高7.6英尺的地下綜合管廊。1890年，德國也開始在漢堡建造地下綜合管廊。瑞典斯德哥爾摩市有地下綜合管廊30公里，建在巖石中，直徑8米，戰時可作為民防工程。

之后，在巴塞羅那、赫爾辛基、倫敦、里昂、馬德里、奧斯陸、巴黎以及瓦倫西亞等許多城市都研究并規劃了各自的地下綜合管廊網絡。巴塞羅那的地下綜合管廊網以環狀布置為特色，馬德里則規劃了總長100公里的篩形網絡。 北歐利用地下空間的特點是：充分發揮基巖堅硬、穩定的優勢。如同所建的核防空洞那樣，既可用于防御又保護了環境。由于基巖堅固，開挖時很少使用輔助措施。由于機械化程度不斷提高，在許多情況下，城市基礎設施建在地下比建在地上還要便宜。

北美的美國和加拿大，雖然國土遼闊，但因城市高度集中，城市公共空間用地矛盾仍十分尖銳。他們都在上個世紀逐步形成了較完善的地下共同溝系統。美國紐約市的大型供水系統，完全布置在地下巖層的共同溝中。加拿大的多倫多和蒙特利爾市，也有很發達的地下綜合管廊系統。

俄羅斯的地下綜合管廊也相當發達。俄羅斯規定在下列情況敷設綜合管溝：在擁有大量現狀或規劃地下管線的干道下面；在改建地下工程設施很發達的城市干道下面；需同時埋設給水管線、供熱管線及大量電力電纜的情況下；在沒有余地專供埋設管線，特別是鋪在剛性基礎的干道下面時；在干道同鐵路的交叉處等。莫斯科地下有130公里長的地下綜合管廊，除煤氣管外，各種管線均有，只是截面較小，內部通風條件也較差 。

臺北市的綜合管廊建設是在吸取其他國家綜合管廊建設經驗的基礎上，經過科學的規劃而有序發展的。在建設模式上非常重視與地鐵、高架道路、道路拓寬等大型城市基礎設施的整合建設相結合。臺北市綜合管廊建設能夠有效的推進，得益于1992年設立的非營業循環的“臺北市綜合管廊建設基金”，該基金共籌集了25億元新臺幣，主要用于諸如綜合管廊規劃、政策研究、綜合管廊防洪等課題的研究，從而使得綜合管廊建設步入了科學化的軌道。

1958年，在北京天安門廣場改造時，敷設1條約1公里長的地下綜合管廊。1994年建成的上海市浦東張楊路綜合管廊，總長度11.125公里，被成為“中華第一溝”，收納有給水、電力、通信和燃氣4種管線，配套較為齊全的安全設施和中央計算機管理系統。但從1958年到2000年的42年間，我國修建的綜合管廊總長度不到23公里。

2015年可謂是我國大規模開始地下綜合管廊建設的元年。從2015年8月3日國務院辦公廳下發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》開始，國家政策層面對城市綜合管廊的推進和支持力度不斷加大。2015年8月31日，確定包頭等10個城市為試點城市，計劃3年內建設地下綜合管廊389公里，總投資351億元。根據測算，未來地下綜合管廊需建8000公里，若按每公里1.2億元測算，投資規模將達1萬億。

五、 綜合管廊的建設經驗借鑒

1. 綜合性、統一性和前瞻性的規劃設計

先規劃后建設：隨著人口、資源與生態環境矛盾的日益突出，合理的城市規劃、社會的協調和可持續發展觀逐步被廣泛認識和接受，建設綜合管廊必須要重視規劃。而且要不斷吸收新的工程技術來更新城市規劃的觀念，使得城市功能合理，并降低城市規劃的實施成本。

近期發展與長期發展相結合：綜合管廊是城市規劃的一部分，是地下空間開發利用的一個方面，綜合管廊規劃既要符合市政管線的技術要求，又要符合城市規劃總體要求。綜合管廊建設要為城市的長遠發展打下良好基礎，可以適應管線的發展變化，綜合管廊本身不能輕易變動是最大的要求。

與其他地下設施規劃相互協調：建設綜合管廊的城市都具有一定的規模，且地下設施比較發達，如地下通道、地鐵或其他地下建筑，需要在規劃上進行統一而全面的考慮。主要是平面布置和標高布置以及與地面建筑的銜接等。

與其他地下設施合建：由于綜合管廊投資較大，只要有條件可以考慮與其他設施合建，主要是與道路或者地鐵合建。與道路合建是最容易實現的方式，特別是新建道路。既節省了建設成本，又提高了城市空間的利用率。

2. 有力的法律保障

地下空間權的確定：其作為有別于房地產權的物權，按照物權法定的原則，必須依法設定。地下空間權的確定屬于一般民事法律規范范疇。地下空間立法是一個系統工程。從縱向來看，涉及地下空間規劃立法、地下空間建設立法、地下空間管理立法；從橫向來看，涉及地下空間使用權有償出讓立法、地下工程產權的取得、轉讓、租賃、抵押立法等。為適應形勢需要，地下空間立法應當堅持急用先立的原則。當前，比較突出的是地下空間權的取得和登記問題。

相關法律法規的制定：

（1） 國家層面：我國可以根據實際情況應逐步制定實施諸如“地下綜合管廊法”、“地下綜合管廊法實施細則”、“地下綜合管廊建設基金使用辦法”、“地下綜合管廊建設和管理費用分攤管理辦法”等相關法律法規；

（2） 地方政府層面：“地下綜合管廊規劃管理辦法”，辦法中應要求統籌做好綜合管廊規劃，積極做好示范推進；統籌城市綜合管廊建設，嚴格規范建設行為，遠期加大老舊管線的改造力度。“地下空間開發利用管理辦法”，指導規范本地區內地下空間的利用。“地下綜合管廊管線入廊指導意見”，意見中應明確規定，“已實施地下綜合管廊建設的道路，各管線單位不得再單獨建設自用管溝，未經批準擅自開挖建設的，按照有關規定予以處罰；對已完成地下綜合管廊建設的道路，在規劃期內不得再繼續管廊建設，因特殊情況必須建設的，有規劃行政主管部門審核后報有關部門批準”等內容。“地下綜合管廊有償使用辦法”，明確入廊費和運營管理費的定價標準和依據、調價機制、運營成本核查、收費報表上報制度等內容。“地下綜合管廊運營維護管理辦法”，明確運營維護內容、績效考核、項目公司和管線單位的責任義務劃分、爭議解決機制等，共同確保綜合管廊和管線的安全運營。“地下綜合管廊安全管理辦法”包括燃氣管線的日常安全隱患排查程序、燃氣泄露或爆炸、雨水倒灌事件的應急處置原則和措施。

3. 創新的投融資模式

由于綜合管廊項目的投資額一般較大，在中央政府嚴格控制地方政府債務的大背景下，可以以政府主導和市場運作為原則，鼓勵社會投資，創新投資模式，收益主體間進行合理分擔，減輕政府財政負擔，保障城市地下綜合管廊的可持續運營。建立政府與市場合理分工的城市綜合管廊投資收益體制，推廣運用政府與社會資本合作（PPP）模式，規范合作關系，保障各方利益，通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金參與城市地下綜合管廊的投資、建設和運營。

4. 完善的政府監管體系

綜合管廊的一般設計壽命達到100年左右，在這么長的運營周期內，無論是政府的平臺公司運營，還是通過PPP模式選定的社會資本來運營，均需要政府主管部門對于綜合管廊的運營過程進行有效的監管，建立并完善綜合管廊項目的運營績效考核制度和應急事件處置辦法，加強運營成本審查，有效引導項目公司的運營行為，提高綜合管廊維護質量，使綜合管廊設施處于良好的技術狀態，延長其使用壽命，杜絕運營中斷現象發生。

來源：國興眾合